Zwischen Demokratisierung und Institutionalisierung

Über Chancen und Hürden einer Integration von Bürgerräten in exekutive Gesetzgebungsprozesse

Von Laurenz Scheunemann und Megan Wolf

Spätestens mit dem ersten vom Bundestag eingesetzten Bürgerrat „Ernährung im Wandel” ist die Diskussion über den zielführenden Einsatz partizipativer Gesetzgebung in den legislativen wie exekutiven Hallen der Berliner Republik angekommen.

Das diesem Blogbeitrag zugrunde liegende Diskussionspapier diskutiert die möglichen Vorteile, aber auch Herausforderungen bei der Umsetzung von Bürgerräten in Rechtsetzungsverfahren. Es beschreibt unter der Prämisse der exekutiven Verfahrenshoheit konkrete Szenarien der Einbeziehung von Bürgerräten. Es basiert auf Fallbeispielen aus Deutschland und dem Ausland, auf politikwissenschaftlicher Fachliteratur sowie auf einem Workshop mit Beteiligungsexpert:innen aus Wissenschaft, Verwaltung und Zivilgesellschaft. An der Veranstaltung nahmen unter anderem Rechts- und Sozialwissenschaftler:innen von verschiedenen deutschen Universitäten teil, ebenso wie Vertreter:innen aus diversen Ministerien und Staatskanzleien auf Bundes- und Landesebene. Auch die Organisationen ‚Mehr Demokratie e.V.‘ und ‚Es geht LOS‘ waren vertreten. Im Rahmen des Workshops wurde eine Vorab-Version des Papiers zur Diskussion gestellt und dessen Inhalte kommentiert sowie ergänzt. Darüber hinaus entstand dieses Papier in enger Zusammenarbeit mit Prof. Dr. Frank Brettscheider und Prof. Dr. Volker M. Haug, die ihre sozialwissenschaftliche und juristische Fachperspektive auf das Thema einbrachten. Es wurde im Rahmen des Projekts „Vorbildliche Bürgerbeteiligung“ im Auftrag des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, Nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz (BMUV) und des Umweltbundesamts (UBA) von ifok erstellt. Auf der Webseite des BMUV (Herausgeber) kann das Diskussionspapier heruntergeladen werden: Link.

Den Ausgangspunkt bildeten Fragen zur institutionellen Verankerung von Bürgerräten auf Bundesebene. Das Ziel war es, zu einer praxisorientierten Einschätzung unterschiedlicher Möglichkeiten des Einbezugs von Bürgerräten in Rechtsetzungsverfahren zu gelangen: Welche Aufgaben und Kompetenzen sollten sie haben? Was ist ihr Verhältnis zu anderen demokratischen Institutionen? Welche Zeitpunkte einer dialogischen Beteiligung bieten die Rechtssetzungsverfahren der Exekutive konkret? Gibt es juristische Hürden und rechtlichen Regelungsbedarf? Wie können Bürgerräte mit anderen Formen der Bürgerbeteiligung kombiniert werden? Und: Wie kann und soll mit ihren Ergebnissen umgegangen werden? Damit leistet dieser Bericht einen wichtigen Beitrag zur Debatte über die Institutionalisierung von Bürgerräten mit einem Fokus auf jenen Phasen eines Rechtsetzungsverfahrens, die von der Exekutive veranlasst und gesteuert werden.

Die Grenzen des Status Quo Partizipativer Gesetzgebung – und die Chancen von Bürgerräten

Die üblichen Formen partizipativer Gesetzgebung im Rahmen der repräsentativen Demokratie ermöglichen der Zivilgesellschaft, freiwillig und in einem transparenten Verfahren Gesetzesvorhaben zu kommentieren bzw. inhaltlich daran mitzuwirken. Im Anschluss kommuniziert die Exekutive, wie diese Kommentare und Anregungen in den dem Parlament vorgelegten Gesetzesentwurf eingeflossen sind. Dies geschieht in der Regel parallel zur üblichen Verbändeanhörung, sowohl in persönlichen Formaten wie auch online über ein Beteiligungsportal. Das ermöglicht eine breite Beteiligung unabhängig von Standorten und zeitlicher Verfügbarkeit. So soll sichergestellt werden, dass die Gesetzesentwürfe auch von breiten Teilen der Öffentlichkeit akzeptiert werden.

Wie unter anderem Analysen der partizipativen Landesgesetzgebung in Baden-Württemberg zeigen, kann die Online-Beteiligung über ein Beteiligungsportal in erster Linie Transparenz herstellen, während die persönlichen Face-to-Face-Formate zu substanziellen Verbesserungen an Gesetzentwürfen führen. Die Kombination beider Ansätze kann das Rechtsetzungsverfahren bereichern und eine größere Akzeptanz der Gesetzesvorhaben erzielen.

Allerdings haben diese Verfahren auch eine zentrale Schwäche: Die Teilnehmenden sind meist eine recht homogene soziale Gruppe, die überproportional aus Menschen mit überdurchschnittlichem politischem Interesse und hoher formaler Bildung besteht. Diese mangelnde Vielfalt und Repräsentativität wird durch innovative demokratische Beteiligungsformate wie deliberative Foren (im deutschen Kontext meist als „Bürgerdialog“, „Bürgerforum“ oder „Bürgerrat“ bezeichnet) adressiert. Bei diesen kommen zufällig ausgewählte Bürgerinnen zusammen, um Ideen zu sammeln, vorliegende Gesetzesvorhaben zu diskutieren oder Handlungsempfehlungen zu erarbeiten.

Diese Beteiligungsformate erfreuen sich seit der Jahrtausendwende wachsender Beliebtheit – eine Entwicklung, die Politikwissenschaftler:innen als „deliberative Welle“ bezeichnen (Goldberg & Bächtiger 2023; OECD 2020). Die ersten Erfahrungen mit diesen deliberativen Verfahren waren hierzulande, aber auch im Ausland, sehr positiv. Bürgerräte können ein wirksames Mittel gegen politisches Desinteresse sein und zur Stärkung der demokratischen Teilhabe beitragen (Merkel et al. 2021; Nida-Rümelin 2021). Die (geschichtete) Zufallsauswahl der Beteiligten ermöglicht es, die Vielfalt der Gesellschaft und damit eine große Bandbreite der in der Gesamtbevölkerung vorhandenen Interessen, Ansichten und Stimmen im politischen Entscheidungsprozess abzubilden. Es herrscht weitgehender Konsens in der Forschung, dass Bürgerräte die Transparenz und die Akzeptanz politischer Entscheidungen erhöhen, hochkontroverse Themen verhandeln und damit sogar gesellschaftlichen Zusammenhalt fördern können.

Vom „Ob” zum „Wie” – Zentrale Herausforderungen bei der Institutionalisierung von Bürgerräten

Es geht in der Fachdebatte um Bürgerräte demnach „weniger um das Ob als um das Wie“ (Decker 2021: 133) – die Krux liegt in der konkreten Umsetzung eines Bürgerrats. Eine zentrale Frage ist dabei, zu welchem Zeitpunkt Bürgerbeteiligung (z. B. in Form eines Bürgerrates) sinnvoll ist. In Deutschland besteht eine zentrale Herausforderung darin, Bürgerräte in Rechtsetzungsverfahren einzubinden, da es an einem klaren rechtlichen Rahmen fehlt.
Zurzeit sind die Ergebnisse und Empfehlungen von Bürgerräten meist nicht verbindlich, was von einigen Politikwissenschaftlerinnen kritisiert wird und dazu führen kann, dass Entscheidungsträgerinnen die Ergebnisse ignorieren oder selektiv nutzen. Dies kann den Eindruck einer rein symbolischen, performativen Beteiligung erwecken. Der Grund dafür ist jedoch gewichtig: Juristisch gesehen sind Bürgerräte nach aktueller Rechtsprechung nicht als hoheitliche Gremien anerkannt und haben keine demokratische Legitimation, was ihre formelle Entscheidungsbefugnis einschränkt und sie auf eine informelle Beteiligungsform beschränkt.
Eine zunehmende Formalisierung und Einbindung von Bürgerräten in konventionelle Entscheidungsprozesse der repräsentativen Demokratie erhöht folglich proportional auch den Regelungsbedarf – das betrifft ihre Struktur, Aufgaben, Auswahlverfahren und Beziehungen zu politischen Entscheidungsträgerinnen. Unabhängig davon, ob es um Gesetze oder Verordnungen geht, braucht es rechtliche Rahmenbedingungen um die konkrete Einbeziehung von Bürgerinnen in den Entscheidungsprozess zu klären. Diese sollten die Beteiligungsmöglichkeiten, den Zeitpunkt und die Verbindlichkeit der Bürgerräte definieren. Bei der Auswahl der Teilnehmenden ist es wichtig, transparente Verfahren zu etablieren, die Vielfalt gewährleisten. Schließlich sollte geregelt werden, wie die Ergebnisse der Bürgerräte in den politischen Prozess einfließen, ähnlich wie bei der Beteiligung von Verbänden und kommunalen Spitzenverbänden. Gleichzeitig muss die vorrangige Entscheidungszuständigkeit der Verfassungsorgane gewahrt bleiben.

Timing is everything – Das „Wann” der Bürgerbeteiligung im Gesetzgebungsprozess

Am Beispiel der partizipativen Gesetzgebung in Baden-Württemberg wird deutlich, zu welchen unterschiedlichen Zeitpunkten und in welchen Kombinationen dialogische Beteiligungsformate denkbar sind (siehe Abbildung 1). Grob können vier besonders relevante Phasen unterschieden werden, zu denen Bürgerbeteiligung in den Rechtssetzungsprozess integriert werden kann – mit unterschiedlichen Vor- und Nachteilen:

1. Vor dem Verfassen des Eckpunktepapiers: Dialogische Bürgerbeteiligung vor dem Beginn offizieller Rechtsetzungsverfahren (z.B. der permanente Bürgerdialog in Ostbelgien), ermöglicht es, gesellschaftliche Probleme frühzeitig zu erkennen und politische Lösungen zu erarbeiten. Die Beteiligung muss jedoch eng mit den zuständigen Ministerien koordiniert werden, um die Umsetzbarkeit der Vorschläge zu gewährleisten. Herausforderungen bestehen in der häufig fehlenden Konkretisierung, der frühen Aufgabenstellungen und begrenzten Handlungsspielräumen durch externe Faktoren und politische Vorgaben.
2. Zwischen Eckpunktepapier und Referentenentwurf: Nach Beginn eines formellen Rechtsetzungsverfahrens und der Festlegung von Eckpunkten können Bürger*innen bei der Erarbeitung eines Referentenentwurfs mitwirken. Ihre Empfehlungen und Meinungen tragen zur Berücksichtigung unterschiedlicher Bedürfnisse und Interessen bei und helfen, potenzielle Konflikte frühzeitig zu erkennen. Beispiele wie das Psychisch-Kranken-Hilfe-Gesetz in Baden-Württemberg und die Irish Citizens Assembly zeigen, dass Bürgerbeteiligung in dieser Phase die Akzeptanz und Qualität des Entwurfs steigert und organisatorisch gut umsetzbar ist. Dafür sollten klare, konkrete Aufgabenstellungen gegeben sein und politische Grenzen transparent gemacht werden.
3. Während der Anhörung von Ländern und Verbänden: Parallel zu den Anhörungen von Ländern und Verbänden ermöglicht Bürger:innenbeteiligung eine breitere Partizipation in der Anhörungsphase und stellt sicher, dass vielfältige Perspektiven und Interessen berücksichtigt werden. Durch öffentliche Veranstaltungen und Diskussionsforen können Bürger:innen, die keiner politischen Institution oder Interessengruppe angehören, ihre Meinungen und Erfahrungen direkt an Entscheidungsträger:innen richten. Das fördert die öffentliche Akzeptanz politischer Entscheidungen und stärkt das Vertrauen in demokratische Prozesse. Allerdings sehen viele Expert:innen und Praktiker:innen die Beteiligung in dieser Phase als weniger sinnvoll an, da der Gestaltungsspielraum zu diesem Zeitpunkt begrenzt ist und zeitliche Zwänge die Organisation und Durchführung von Beteiligungsverfahren erschweren können.
4. Nach der Anhörung von Ländern und Verbänden: Unmittelbar vor der Übermittlung des Entwurfs an den Bundestag bietet sich zwar die Möglichkeit, auf Stellungnahmen und Bewertungen von Verbänden und Ländern einzugehen und gezielt zur Finalisierung des Entwurfs im jeweiligen Ministerium beizutragen. Allerdings ist der Handlungsspielraum in dieser Phase bereits erheblich eingeschränkt. Dieser Schritt kann das Gesetzgebungsverfahren weiter in die Länge ziehen.

Wichtige Faktoren gelingender, partizipativer Gesetzgebung

Abschließend förderte die umfassende Konsultation im Rahmen des Prozesses zur Veröffentlichung dieses Berichtes eine Reihe weiterer Rahmenbedingungen zu Tage, die entscheidend zu einem gelingen partizipativer Formate wie Bürgerräte beitragen:

• Ein wirksamer Umgang mit den Ergebnissen von Bürgerräten erfordert von der Verwaltung Engagement, klare, langfristig geregelte Verantwortlichkeiten und eine offene Kommunikation zwischen allen Beteiligten. Bürgerräte oder kombinierte Beteiligungsprozesse sollten daher nicht nur als einmaliges Ereignis betrachtet werden, sondern sind eher als Bausteine zu verstehen, die die logische Konsequenz einer grundlegenden Entscheidung für ein langfristiges Engagement der Exekutive für mehr Bürgerbeteiligung darstellen.
• Der fehlende rechtliche Regelungsrahmen stellt eine große Herausforderung für den Einbezug von Bürgerräten in Rechtsetzungsverfahren dar, da so die Legitimität deliberativer Verfahren geschwächt ist. Es bedarf klarer rechtlicher Regelungen für die formale Integration von Bürgerräten. Im Status Quo ist lediglich eine informelle Form der Beteiligung möglich, wie sie in der Praxis in Form des regelmäßigen informellen Austauschs zwischen Verwaltung und Interessengruppen und anderen Stakeholdern stattfindet – eine rechtliche Verbindlichkeit ist hier freilich ebenfalls nicht gegeben. Eine rechtliche Definition der Auswahlkriterien von Bürger*innen und des Auswahlprozesses könne ebenfalls helfen, einen einheitlichen Standard zu schaffen.
• Die Kombination von Bürgerräten mit anderen Beteiligungsformaten, wie Online-Beteiligung und Face-to-Face-Formaten, eröffnet die Möglichkeit, Synergieeffekte unterschiedlicher Ansätze zu nutzen. So können sie in einen größeren Kontext der Bürgerbeteiligung eingebettet werden, was Legitimität, die Akzeptanz und die Wirksamkeit der Ergebnisse erhöhen kann. Wichtig hierbei ist der Vermeidung von Dopplungen oder gar Widersprüchen.
• Die Transparenz und die Außenkommunikation spielen eine wichtige Rolle bei der Umsetzung und Begleitung von Bürgerräten. Es ist von großer Bedeutung, dass der Prozess der Einsetzung und Durchführung eines Bürgerrats sowie die Ergebnisse und Empfehlungen transparent und verständlich kommuniziert werden, sowohl gegenüber den teilnehmenden Bürger*innen als auch gegenüber der breiteren Öffentlichkeit. Dies beinhaltet die Offenlegung der Auswahlkriterien für die Teilnehmenden, die Veröffentlichung von Informationen über den Ablauf und die Termine der Sitzungen sowie den Zugang zu den relevanten Unterlagen und Informationen. Ferner sollte Klarheit über den Umgang mit den Ergebnissen des Bürgerrats angestrebt werden.
• Eine wichtige Herausforderung bei der Kommunikation ist die potenzielle Überforderung der Teilnehmenden und der Öffentlichkeit durch zu komplexe Informationen oder zu viele technische Details. Diesem Effekt kann durch die Auswahl eines geeigneten Themas teilweise vorgebeugt werden. Darüber hinaus sollte in der Kommunikation stets auf verständliche Sprache geachtet und die Kernpunkte und Schlüsselergebnisse hervorgehoben werden.
• Und nicht zuletzt ist der Umgang mit den Ergebnissen von Bürgerräten ist von entscheidender Bedeutung für die Wirksamkeit und Relevanz der Bürgerbeteiligung. Alle Empfehlungen und Erkenntnisse, die aus einem Bürgerrat hervorgehen, sollten sorgfältig bewertet und ernsthaft in Betracht gezogen werden. Dies beinhaltet die Prüfung der Qualität der Vorschläge, der Konsistenz mit den vorab definierten Zielen und Aufgaben des Bürgerrats sowie der Umsetzbarkeit und Konsequenzen.

Quo vadis Bürgerräte?

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass Bürgerräte die repräsentative Demokratie ergänzen und den politischen Entscheidungsprozess verbessern können, ohne die maßgebliche Entscheidungskompetenz des Parlaments zu beeinträchtigen. Die aktuelle Rechtsprechung setzt der Kompetenz solcher Formate klare Grenzen. Gleichzeitig gilt: umso stärker Bürgerräte in der repräsentativen Demokratie verankert werden, umso größer ist der Regelungsbedarf in ihrer Kompetenz, Zusammensetzung und institutionellen Verzahnung. Es gibt keine universelle Lösung für alle Bürgerräte: der Zeitpunkt, die Art der Beteiligung, das Nutzen von Synergien oder auch die Kommunikationsstruktur hängen von verschiedenen Faktoren, wie dem zu regelnden Beteiligungsgegenstand, ab. Der Einbezug von Bürgerräten in politische Entscheidungsprozesse ist angesichts des fehlenden rechtlichen Regelungsrahmens kompliziert – aber keinesfalls unmöglich. Vielmehr erfordert Sie Engagement, Ressourcen und Zeit von allen beteiligten Akteuren.

Weitere Details zu den Ergebnissen, dem Projekt und dem Vorgehen in der Untersuchung finden Sie hier auf der Seite des BMUV (Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz): Link.