Wie lassen sich Bürgerräte sinnvoll in die Bundesgesetzgebung einbinden – und was bedeutet das für die Praxis der Exekutive? Ein neues Diskussionspapier zeigt auf, welche Chancen und Herausforderungen mit ihrer Einbindung in Rechtssetzungsverfahren verbunden sind. Auf Grundlage internationaler Beispiele, wissenschaftlicher Literatur und eines Workshops mit Expert:innen aus Verwaltung, Wissenschaft und Zivilgesellschaft werden mögliche Aufgaben, rechtliche Hürden und konkrete Einsatzpunkte im exekutiven Verfahren beleuchtet. Der Teaser skizziert, wie dialogische Beteiligung künftig wirksamer und verbindlicher gestaltet werden könnte.
Blogartikel | 03. April 2024
Spätestens mit dem ersten vom Bundestag eingesetzten Bürgerrat „Ernährung im Wandel” ist die Diskussion über den zielführenden Einsatz partizipativer Gesetzgebung in den legislativen wie exekutiven Hallen der Berliner Republik angekommen.
Das diesem Blogbeitrag zugrunde liegende Diskussionspapier diskutiert die möglichen Vorteile, aber auch Herausforderungen bei der Umsetzung von Bürgerräten in Rechtsetzungsverfahren. Es beschreibt unter der Prämisse der exekutiven Verfahrenshoheit konkrete Szenarien der Einbeziehung von Bürgerräten. Es basiert auf Fallbeispielen aus Deutschland und dem Ausland, auf politikwissenschaftlicher Fachliteratur sowie auf einem Workshop mit Beteiligungsexpert:innen aus Wissenschaft, Verwaltung und Zivilgesellschaft. An der Veranstaltung nahmen unter anderem Rechts- und Sozialwissenschaftler:innen von verschiedenen deutschen Universitäten teil, ebenso wie Vertreter:innen aus diversen Ministerien und Staatskanzleien auf Bundes- und Landesebene. Auch die Organisationen ‚Mehr Demokratie e.V.‘ und ‚Es geht LOS‘ waren vertreten. Im Rahmen des Workshops wurde eine Vorab-Version des Papiers zur Diskussion gestellt und dessen Inhalte kommentiert sowie ergänzt. Darüber hinaus entstand dieses Papier in enger Zusammenarbeit mit Prof. Dr. Frank Brettscheider und Prof. Dr. Volker M. Haug, die ihre sozialwissenschaftliche und juristische Fachperspektive auf das Thema einbrachten. Es wurde im Rahmen des Projekts „Vorbildliche Bürgerbeteiligung“ im Auftrag des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, Nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz (BMUV) und des Umweltbundesamts (UBA) von ifok erstellt. Auf der Webseite des BMUV (Herausgeber) kann das Diskussionspapier heruntergeladen werden: Link.
Den Ausgangspunkt bildeten Fragen zur institutionellen Verankerung von Bürgerräten auf Bundesebene. Das Ziel war es, zu einer praxisorientierten Einschätzung unterschiedlicher Möglichkeiten des Einbezugs von Bürgerräten in Rechtsetzungsverfahren zu gelangen: Welche Aufgaben und Kompetenzen sollten sie haben? Was ist ihr Verhältnis zu anderen demokratischen Institutionen? Welche Zeitpunkte einer dialogischen Beteiligung bieten die Rechtssetzungsverfahren der Exekutive konkret? Gibt es juristische Hürden und rechtlichen Regelungsbedarf? Wie können Bürgerräte mit anderen Formen der Bürgerbeteiligung kombiniert werden? Und: Wie kann und soll mit ihren Ergebnissen umgegangen werden? Damit leistet dieser Bericht einen wichtigen Beitrag zur Debatte über die Institutionalisierung von Bürgerräten mit einem Fokus auf jenen Phasen eines Rechtsetzungsverfahrens, die von der Exekutive veranlasst und gesteuert werden.
Die üblichen Formen partizipativer Gesetzgebung im Rahmen der repräsentativen Demokratie ermöglichen der Zivilgesellschaft, freiwillig und in einem transparenten Verfahren Gesetzesvorhaben zu kommentieren bzw. inhaltlich daran mitzuwirken. Im Anschluss kommuniziert die Exekutive, wie diese Kommentare und Anregungen in den dem Parlament vorgelegten Gesetzesentwurf eingeflossen sind. Dies geschieht in der Regel parallel zur üblichen Verbändeanhörung, sowohl in persönlichen Formaten wie auch online über ein Beteiligungsportal. Das ermöglicht eine breite Beteiligung unabhängig von Standorten und zeitlicher Verfügbarkeit. So soll sichergestellt werden, dass die Gesetzesentwürfe auch von breiten Teilen der Öffentlichkeit akzeptiert werden.
Wie unter anderem Analysen der partizipativen Landesgesetzgebung in Baden-Württemberg zeigen, kann die Online-Beteiligung über ein Beteiligungsportal in erster Linie Transparenz herstellen, während die persönlichen Face-to-Face-Formate zu substanziellen Verbesserungen an Gesetzentwürfen führen. Die Kombination beider Ansätze kann das Rechtsetzungsverfahren bereichern und eine größere Akzeptanz der Gesetzesvorhaben erzielen.
Allerdings haben diese Verfahren auch eine zentrale Schwäche: Die Teilnehmenden sind meist eine recht homogene soziale Gruppe, die überproportional aus Menschen mit überdurchschnittlichem politischem Interesse und hoher formaler Bildung besteht. Diese mangelnde Vielfalt und Repräsentativität wird durch innovative demokratische Beteiligungsformate wie deliberative Foren (im deutschen Kontext meist als „Bürgerdialog“, „Bürgerforum“ oder „Bürgerrat“ bezeichnet) adressiert. Bei diesen kommen zufällig ausgewählte Bürgerinnen zusammen, um Ideen zu sammeln, vorliegende Gesetzesvorhaben zu diskutieren oder Handlungsempfehlungen zu erarbeiten.
Diese Beteiligungsformate erfreuen sich seit der Jahrtausendwende wachsender Beliebtheit – eine Entwicklung, die Politikwissenschaftler:innen als „deliberative Welle“ bezeichnen (Goldberg & Bächtiger 2023; OECD 2020). Die ersten Erfahrungen mit diesen deliberativen Verfahren waren hierzulande, aber auch im Ausland, sehr positiv. Bürgerräte können ein wirksames Mittel gegen politisches Desinteresse sein und zur Stärkung der demokratischen Teilhabe beitragen (Merkel et al. 2021; Nida-Rümelin 2021). Die (geschichtete) Zufallsauswahl der Beteiligten ermöglicht es, die Vielfalt der Gesellschaft und damit eine große Bandbreite der in der Gesamtbevölkerung vorhandenen Interessen, Ansichten und Stimmen im politischen Entscheidungsprozess abzubilden. Es herrscht weitgehender Konsens in der Forschung, dass Bürgerräte die Transparenz und die Akzeptanz politischer Entscheidungen erhöhen, hochkontroverse Themen verhandeln und damit sogar gesellschaftlichen Zusammenhalt fördern können.
Es geht in der Fachdebatte um Bürgerräte demnach „weniger um das Ob als um das Wie“ (Decker 2021: 133) – die Krux liegt in der konkreten Umsetzung eines Bürgerrats. Eine zentrale Frage ist dabei, zu welchem Zeitpunkt Bürgerbeteiligung (z. B. in Form eines Bürgerrates) sinnvoll ist. In Deutschland besteht eine zentrale Herausforderung darin, Bürgerräte in Rechtsetzungsverfahren einzubinden, da es an einem klaren rechtlichen Rahmen fehlt.
Zurzeit sind die Ergebnisse und Empfehlungen von Bürgerräten meist nicht verbindlich, was von einigen Politikwissenschaftlerinnen kritisiert wird und dazu führen kann, dass Entscheidungsträgerinnen die Ergebnisse ignorieren oder selektiv nutzen. Dies kann den Eindruck einer rein symbolischen, performativen Beteiligung erwecken. Der Grund dafür ist jedoch gewichtig: Juristisch gesehen sind Bürgerräte nach aktueller Rechtsprechung nicht als hoheitliche Gremien anerkannt und haben keine demokratische Legitimation, was ihre formelle Entscheidungsbefugnis einschränkt und sie auf eine informelle Beteiligungsform beschränkt.
Eine zunehmende Formalisierung und Einbindung von Bürgerräten in konventionelle Entscheidungsprozesse der repräsentativen Demokratie erhöht folglich proportional auch den Regelungsbedarf – das betrifft ihre Struktur, Aufgaben, Auswahlverfahren und Beziehungen zu politischen Entscheidungsträgerinnen. Unabhängig davon, ob es um Gesetze oder Verordnungen geht, braucht es rechtliche Rahmenbedingungen um die konkrete Einbeziehung von Bürgerinnen in den Entscheidungsprozess zu klären. Diese sollten die Beteiligungsmöglichkeiten, den Zeitpunkt und die Verbindlichkeit der Bürgerräte definieren. Bei der Auswahl der Teilnehmenden ist es wichtig, transparente Verfahren zu etablieren, die Vielfalt gewährleisten. Schließlich sollte geregelt werden, wie die Ergebnisse der Bürgerräte in den politischen Prozess einfließen, ähnlich wie bei der Beteiligung von Verbänden und kommunalen Spitzenverbänden. Gleichzeitig muss die vorrangige Entscheidungszuständigkeit der Verfassungsorgane gewahrt bleiben.
Am Beispiel der partizipativen Gesetzgebung in Baden-Württemberg wird deutlich, zu welchen unterschiedlichen Zeitpunkten und in welchen Kombinationen dialogische Beteiligungsformate denkbar sind (siehe Abbildung 1). Grob können vier besonders relevante Phasen unterschieden werden, zu denen Bürgerbeteiligung in den Rechtssetzungsprozess integriert werden kann – mit unterschiedlichen Vor- und Nachteilen:
Autor:innen: Pascal Hargens, Dr. Özgür Yildiz, Martina Richwien und Julia Hoffmann
Abschließend förderte die umfassende Konsultation im Rahmen des Prozesses zur Veröffentlichung dieses Berichtes eine Reihe weiterer Rahmenbedingungen zu Tage, die entscheidend zu einem gelingen partizipativer Formate wie Bürgerräte beitragen:
Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass Bürgerräte die repräsentative Demokratie ergänzen und den politischen Entscheidungsprozess verbessern können, ohne die maßgebliche Entscheidungskompetenz des Parlaments zu beeinträchtigen. Die aktuelle Rechtsprechung setzt der Kompetenz solcher Formate klare Grenzen. Gleichzeitig gilt: umso stärker Bürgerräte in der repräsentativen Demokratie verankert werden, umso größer ist der Regelungsbedarf in ihrer Kompetenz, Zusammensetzung und institutionellen Verzahnung. Es gibt keine universelle Lösung für alle Bürgerräte: der Zeitpunkt, die Art der Beteiligung, das Nutzen von Synergien oder auch die Kommunikationsstruktur hängen von verschiedenen Faktoren, wie dem zu regelnden Beteiligungsgegenstand, ab. Der Einbezug von Bürgerräten in politische Entscheidungsprozesse ist angesichts des fehlenden rechtlichen Regelungsrahmens kompliziert – aber keinesfalls unmöglich. Vielmehr erfordert Sie Engagement, Ressourcen und Zeit von allen beteiligten Akteuren.
Weitere Details zu den Ergebnissen, dem Projekt und dem Vorgehen in der Untersuchung finden Sie hier auf der Seite des BMUV (Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz).
